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I – Le contexte Nous nous trouvons en présence de deux juridictions : l’Autorité des marchés financiers (AMF) en termes administratif / financier et le Parquet national financier (PNF), récemment créé (loi n° 2013 – 1117 du 6 décembre 2013), en termes de juridiction pénale. Dans cette situation, la règle « Ne bis in idem «  s’applique aux contrevenants. C’est un principe classique de la procédure pénale, déjà inscrit dans le droit romain, d’après lequel nul ne peut être poursuivi ou puni pénalement à raison des mêmes faits.  Cette expression signifie l’autorité de la chose jugée au pénal qui interdit toute nouvelle poursuite contre la même personne pour les mêmes faits.

Ceci afin d’éviter la double incrimination et, par la même, de répondre à un souci de protection des libertés individuelles de la personne poursuivie.

Les cas réels de cumuls de sanctions pénales et administratives ont en outre été extrêmement rares en pratique, à peine plus d’un cas par an.

II- La règlementation en vigueur : Les mêmes faits peuvent faire l’objet, de manière cumulative, d’une sanction pénale conformément aux articles L. 465-1 et suivants du code monétaire et financier, et d’une sanction administrative ou disciplinaire conformément aux articles L. 621-15 du code monétaire et financier et du livre 6 du règlement général de l’AMF.

Ce cumul ne concerne que les abus de marché, soit trois délits boursiers ayant leur pendant en manquements administratifs.

Il s’agit :

  • –  du délit d’initié de l’article L. 465-1 du code monétaire et financier et du manquement d’initié (article 622-1 du règlement général de l’AMF)
  • –  du délit de diffusion de fausse information de l’article L. 465-2 alinéa 2 du code monétaire et financier et du manquement à la bonne information du public (article 632-1 du règlement général de l’AMF)
  • –  du délit de manipulation de cours de l’article L. 465-2 alinéa 1 du code monétaire et financier et du manquement de manipulation de cours (article 631-1 du règlement général de l’AMF).

La création récente du Parquet national financier et les réformes récentes entreprises au TGI de Paris devraient permettre de rendre la répression pénale plus ferme et plus rapide. Néanmoins, la procédure pénale restera toujours plus lourde en raison de l’intervention d’un ou plusieurs juges d’instruction, de la pratique de réitération des actes d’investigation déjà réalisés par l’AMF et des nombreuses voies de recours ouvertes par le code de procédure pénale et autres incidents de procédure.

III – Les motifs nécessitant une modification de notre législation nationale : 

  • Sur le fondement du principe ne bis in idem, la Cour européenne des droits de l’Homme a dans son arrêt Grande Stevens c/ Italie du 4 mars 2014, remis en cause le double système de répression existant en droit boursier italien, très proche du système français. Elle a jugé qu’une sanction devenue définitive au plan pénal comme au plan administratif entraine l’interruption automatique des poursuites dans l’autre voie répressive pour les mêmes faits.
  • 􏰀  Dans sa décision du 18 mars 2015, le Conseil constitutionnel a déclaré inconstitutionnelles les dispositions du code monétaire et financier rendant possibles le cumul de poursuites et de sanctions par les juridictions pénales et par la Commission des sanctions de l’AMF.
  • 􏰀  Une réforme de la législation française est désormais impérative afin de restaurer le régime applicable à l’ensemble des abus de marché pour tenir compte tant de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme que de celle du Conseil constitutionnel.
  • 􏰀  Si le cumul des poursuites et des sanctions pour les mêmes faits, très rare en pratique, doit désormais être interdit, la coexistence des deux voies répressives a permis une répression efficace des infractions et manquements en matière boursière. Il paraît donc indispensable de maintenir les grands équilibres actuels de cette politique répressive duale qui correspond aux exigences de l’Union européenne.
  • 􏰀  Si la procédure de sanction administrative est rapide, efficace et bien adaptée à la matière financière, la procédure pénale s’avère souvent trop longue et aboutit à des sanctions trop faibles pour être considérées comme suffisamment dissuasives malgré la possibilité, très rarement utilisée, de prononcer des peines privatives de liberté.
  • 􏰀  Sur la base de ces constats, le Groupe de travail constitué par l’AMF et composé de membres du Collège et de la Commission des sanctions a examiné les pistes de réforme possibles qui pourraient être proposées au Gouvernement et au Parlement.Dans ce cadre, les pistes de réforme suivantes ont été examinées et écartées par le Groupe de travail :
  1. La suppression d’une des voies de sanction.
  2. La création d’un tribunal des marchés financiers dédié aux infractions boursières.

􏰀 Le groupe de travail a formulé une proposition de réforme dont les principes sont les suivants :

Des critères objectifs seraient fixés dans la loi afin de réserver la voie pénale aux faits les plus graves. Les textes prévoyant les délits boursiers seraient réécrits à cette fin, en ligne avec la Directive sur les abus de marchés :􏰁

  1. Une concertation entre le Parquet national financier et l’AMF préalable à l’engagement des poursuites.
  2. 􏰁 Une distinction claire des incriminations réservant la voie pénale aux faits les plus graves
  3. Le principe de l’interdiction du cumul de poursuites et de sanctions pénales et administratives serait inscrit dans la loi. Seraient précisés les actes de poursuite qui emportent l’affectation exclusive du dossier dans une des voies de répression.
  4. 􏰁 La mise en place d’une interdiction législative du cumul des poursuites
  5.  Une concertation obligatoire d’une durée de deux mois entre le Parquet national financier et l’AMF serait mise en place pour favoriser l’allocation optimale des dossiers pouvant relever du juge pénal et de l’AMF.
  6. 􏰁  Un aménagement des constitutions de parties civiles en amont de la concertation entre l’AMF et le Parquet
  7. 􏰁  Des aménagements de la procédure afin de réduire les délais de la procédure pénale et d’accroître l’efficacité des procédures de sanctions:

o Mettre en place une coordination entre le Parquet national financier et l’AMF pour favoriser l’échange d’informations dans le cadre des enquêtes.

o Inciter à la reprise des actes d’investigation réalisés par l’AMF dans le cadre de la procédure pénale.

o Rapprocher les montants des sanctions pénales et des sanctions administratives et créer un délit d’initié en bande organisée.

o User de la faculté pour l’AMF de se constituer partie civile dans la procédure pénale.

o Expérimenter la citation directe et la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité dans les dossiers qui s’y prêtent.

C’est pourquoi, il est proposé par la loi d’interdire le cumul des poursuites tout en donnant à chaque voie répressive sa juste place ainsi que nous y invite tant le Conseil constitutionnel que les textes européens : la voie pénale doit être réservée aux infractions les plus graves et sanctionner plus sévèrement des intentions frauduleuses qui heurtent les valeurs de la société.

L’Assemblée générale du Conseil d’Etat se penchera fin novembre sur le différend juridique entre le Parquet national financier (PNF) et l’Autorité des marchés financiers (AMF) concernant leurs compétences sur les délits d’initiés.Cette clarification sera ensuite discutée dans le cadre du projet de loi de Michel Sapin sur la transparence de la vie économique présenté « d’ici la fin de 2015 » (source Challenges – rubrique : Confidentiel – n° 452 du 5/11/2015.

Les lecteurs qui souhaitent approfondir les éléments de cet article ou prendre connaissance du document complet rédigé par l’Autorité des marchés financiers peuvent le consulter grâce au lien ci-après :http://www.amf-france.org/Publications/Rapports-des-groupes-de-travail/Archives.html?docId=workspace%3A%2F%2FSpacesStore%2F7cb9fffa-2fc6-45ad-babc-aee62d3f2a17

Ils pourront également se reporter aux deux textes européens suivants :

  1. Directive européenne (2014/57/UE) sur les abus de marché qui doit être transposée avant le 3 juillet 2016 (http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:32014L0057).
  2. Règlement européen (596/2014) MAR sur les abus de marché qui s’appliquera à partir du 3 juillet 2016 (http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:32014R0596).